인천광역시 경계선지능인 평생교육 지원 조례안 심사보고서

2023. 6. 12.(월)

행정안전위원회

1. 심사경과

가. 발의일자 : 2023. 5. 26.

나. 발의의원 : 유경희 의원 외 7인

다. 회부일자 : 2023. 5. 26.

라. 상정일자 : 제288회(정례회) 제4차 위원회(2023년 6월 12일 상정·의결)

❍ 제안설명 : 유경희 의원

❍ 검토보고 : 전상배 행정안전수석전문위원

❍ 심사결과 : 원안가결

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

❍ 인천광역시에 거주하는 경계선지능인의 평생교육 지원에 필요한 사항을 규정함으로써 경계선지능인의 자립 및 사회참여를 촉진하고 삶의 질 향상에 이바지하고자 함.

나. 주요골자

❍ 조례의 목적에 대하여 규정함.(안 제1조)

❍ 조례에서 사용하고자 하는 용어를 정의함.(안 제2조)

❍ 경계선지능인 평생교육 지원을 위한 기본계획의 수립 등을 규정함.(안 제5조)

❍ 정책추진의 기초자료 활용을 위한 실태조사에 관한 사항을 규정함.(안 제6조)

❍ 경계선지능인 평생교육 지원사업의 추진 및 협력체계 구축에 관하여 규정함.(안 제7조~제8조)

3. 전문위원 검토보고 요지

□ 조례 제정의 필요성 및 법적근거

❍ 본 제정조례안의 직접적인 상위법령은 없지만「평생교육법」 제5조 에서 규정하고 있는 지방자치단체의 임무에 따라 인천광역시에 거주하는 경계선지능인의 평생교육 지원에 관하여 규정하고자 제정하는 조례임.

제5조(국가 및 지방자치단체의 임무) ① 국가 및 지방자치단체는 모든 국민에게 평생교육 기회가 부여될 수 있도록 평생교육진흥정책과 평생교육사업을 수립ㆍ추진하여야 한다. <개정 2021. 6. 8.>

② 국가와 지방자치단체는 장애인이 평생교육의 기회를 부여받을 수 있도록 장애인 평생교육에 대한 정책을 수립ㆍ시행하여야 한다.

③ 국가와 지방자치단체는 장애인 평생교육을 체계적이고 지속적으로 실시하기 위하여 유기적인 협조체제를 구축하여야 한다.

④ 국가 및 지방자치단체는 그 소관에 속하는 단체ㆍ시설ㆍ사업장 등의 설치자에 대하여 평생교육의 실시를 적극 권장하여야 한다.

⑤ 국가 및 지방자치단체는 모든 국민이 여건과 수요에 적합한 평생교육을 선택하고 참여할 수 있도록 관련 정보를 제공하고 상담 등 지원 활동을 하여야 한다.

❍ 경계선지능인은 현행법상 장애인이 아니며, 장애인과 비장애인의 경계선에 있어 특수교육지원 대상도 아니고 적절한 공적서비스도 제공받기 어려워 현재 복지 사각지대에 놓여 있는 실정임.

❍ 경계선지능인은 낮은 인지·판단·분별력으로 인해 사회성이 결여되어 정상적인 직장생활이 힘들고 범죄 등의 피해자가 될 가능성이 매우 높으나 각종 복지 및 교육 분야의 법령을 통하여 지원을 받는 장애인과 달리 경계선 지능을 가진 사람에 대한 지원 또는 교육 등을 규정한 법적근거*가 부재한 상황임.

* 국가적 차원의 경계선지능인에 대한 자립·고용·양육·평생교육 등의 지원을 규정한 「경계선지능인 지원에 관한 법률안」이 2023. 4. 3. 발의(허영의원 대표발의) 되었으나 법안 통과까지는 상당기간(20대 국회 평균처리기간 약 577일)이 소요될 것으로 예상됨.

❍ 이에 본 제정조례안은 경계선지능인들의 자립과 사회참여를 도모하여 삶의 질 향상과 지역사회 통합에 기여하고자 생애주기별 평생교육을 체계적으로 지원하기 위한 근거를 마련하는 사항으로 조례의 제정 취지와 필요성은 타당하다고 판단됨.

< 경계선 지능의 특성 >

구분	주요특성
인지․학습 특성	- 제한된 인지능력으로 추상적인 개념의 이해, 추상적 추론·사고의 어려움을 느낌 - 새로운 정보와 이미 배운 정보 간의 관계 파악이 어려움. 정보를 비효과적으로 저장하여 잊기 쉬우며 순차적으로 정보를 습득하는 데에 느리고 어려움을 느낌 - 기계적인 암기에서 나아가 개념을 완전히 이해하여 일반화 하고 적용하는 능력이 부족함. - 주의집중 기간이 비교적 짧으며 집중하는 능력(강도)이 약해 조금 복잡한 과제가 주어지면 쉽게 지루해 하고 의욕·자신감을 상실함 - 자신의 생각을 구두로 표현하고, 들은 것을 이해하는 능력이 부족함
사회․정서 특성	- 인지 및 학습의 특징(추상적 사고의 어려움, 주의집중의 부족 등)으로 부정적인 평가에 많이 노출됨에 따라 낮은 자존감, 소외감, 위축, 학습된 무기력 등의 특성을 지님 - 타인의 입장을 이해하고 공감하는 능력이 부족하여 타인과의 조화로운 관계 형성 및 관계 유지의 어려움을 느낌 - 규칙에 대한 이해가 부족하여 단체생활에 피해를 주기 쉬움 - 순하거나 자기중심적인 모습을 보이고, 조금이라도 복잡하거나 어려운 상호작용은 제대로 이루어지지 않아 협동심이 부족함 - 상황파악이나 대처기술이 부족하여 대인관계(또래관계)에 갈등이 생겨도 스스로 해결하는 데에 어려움을 느낌

* 출처 : 「경계선급 지능 아동의 교육 : 과제와 해결 방안」 강옥려(2016)

「느린학습자 지원정책 수립을 위한 기초연구」 이재경외2(2019)

□ 주요 제정 내용 검토

❍ (안 제1조) 목적

- 안 제1조는 경계선지능인의 평생교육 지원에 필요한 사항을 규정하는 목적을 명시한 사항임.

❍ (안 제2조) 정의

- 안 제2조는 ‘경계선지능인’ 및 ‘경계선지능인 평생교육’에 대한 용어를 정의하였으며, 이들 용어를 정의하고 있는 상위법령은 없으나, 서울시 및 경기도 관련 조례에서는 다음과 같이 규정하고 있음.

【서울시 관련 조례】

1. "경계선지능인"이란 지적장애에 해당하지는 않지만 평균지능에 도달하지 못하는 인지능력으로 인해 소속되어 있는 사회에 적응하지 못하여 지원과 보호가 필요한 자를 말한다.

2. "경계선지능인 평생교육"이란 경계선지능인을 대상으로 하는 교육으로써 학교의 정규교육과정을 제외한 학력보완교육, 성인의 기초·문자해득교육, 직업능력 향상교육, 인문교양교육, 문화예술교육, 시민참여교육 등을 포함하는 모든 형태의 조직적인 교육활동을 말한다.

【경기도 관련 조례】

1. “경계선 지능인”이란 지적장애에 해당하지는 않지만 인지능력 또는 학습능력 등의 부족으로 사회적응에 어려움을 겪어 이에 대한 지원과 보호가 필요한 자를 말한다.

2. “경계선 지능인 평생교육”이란 경계선 지능인을 대상으로 하는 교육으로써 학교의 정규교육과정을 제외한 학력보완교육, 성인의 기초ㆍ문자해득교육, 직업능력 향상교육, 인문교양교육, 문화예술교육, 시민참여교육 등을 포함하는 모든 형태의 조직적인 교육활동을 말한다.

- 한편, ｢초·중등교육법｣에서는 ‘학습부진아’로, 학계에서는 ‘느린학습자’, ‘저성취아동’ 등으로 학자들마다 다른 용어를 사용하여 사회적‧법적으로 명확한 정의는 없는 것으로 보여짐.

제28조(학습부진아 등에 대한 교육) ①국가와 지방자치단체는 다음 각 호의 구분에 따른 학생들을 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 수업일수와 교육과정을 신축적으로 운영하는 등 교육상 필요한 시책을 마련하여야 한다.

1. 성격장애나 지적(知的) 기능의 저하 등으로 인하여 학습에 제약을 받는 학생 중 「장애인 등에 대한 특수교육법」 제15조에 따른 학습장애를 지닌 특수교육대상자로 선정되지 아니한 학생

경계선급 지능 아동(Borderline Intellectual Functioning), 느린학습자(slow learner), 저성취 아동(low achievers), 애매한 아동(gray area kids), 유령 아동(shadow children), 경도 인지적 손상(mild cognitive impairment), 일반적인 학습장애(general learning disability)

- 다만, 행정기관은 일반적으로 계층 또는 대상자별로 구분하여 공공서비스를 제공하는 정책을 추진하는데 지원대상을 특정하는 명칭으로 구분하는 것은 필요한 절차라고 판단되나, 이러한 대상을 특정하기 위한 명칭이 차별적 의미를 갖는 것은 아닌지 살펴볼 여지가 있으며,

- 본 조례에서 경계선지능인을 ‘지적장애인에 해당하지 않지만 인지능력 또는 학습능력 등의 부족으로 사회생활 적응에 어려움을 겪어 지원과 보호가 필요한 사람’으로 규정하여 그 범위가 명확하지 않은데 대상자를 어떻게 선정할 것인지, 판단기준은 무엇인지 설명이 필요함.

❍ (안 제3조 ~ 제4조) 시장의 책무, 다른 조례와의 관계

- 제3조는 경계선지능인 평생교육에 대한 지원 정책을 수립·추진해야 하는 시장의 책무를 명시하였고

- 제4조는 다른 조례와의 관계를 규정함.

❍ (안 제5조) 기본계획의 수립 등

- 안 제5조는 5년마다 경계선지능인 평생교육 지원을 위한 기본계획을 수립하고 매년 시행계획을 수립하도록 규정한 사항임.

- 「경계선지능인 지원에 관한 법률안」(허영의원 대표발의)에 기본계획을 5년마다 수립하도록 발의되었고 「평생교육법」 제9조는 평생교육진흥기본계획을 5년마다 수립하도록 명시되어 있어 기본계획 수립시기는 적정한 것으로 판단됨.

제9조(평생교육진흥기본계획의 수립) ① 교육부장관은 5년마다 평생교육진흥기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 수립하여야 한다.

❍ (안 제6조) 실태조사

- 안 제6조는 경계선지능인 평생교육 지원을 위한 정책추진의 기초자료로 활용하기 위하여 실태조사를 할 수 있도록 명시한 사항임.

- 경계선지능인들에 대한 현황, 지원이 필요한 분야, 지원규모 등 지원의 방향성이 없는 바, 실태조사를 통해 그들의 요구와 수요를 파악하여 지원계획을 수립토록 하는 것은 의미가 있음.

❍ (안 제7조) 지원사업 등

- 안 제7조는 경계선지능인 평생교육 지원을 위한 사업을 각 호로 명시하고 지원사업을 추진하기 위하여 지원기관을 설치․운영하거나 관련 업무를 수행하는 법인․단체 등에 위탁 및 필요 경비를 지원할 수 있는 근거를 명시한 사항임.

- 다만, 경계선지능인 지원과 관련하여 학교 안에서는 「초·중등교육법」에 따라 교육상 필요한 시책(체계적 교육, 실태조사, 교재·프로그램 개발 등)을 추진하고 있으나, 이 조례가 시행되면 학교 밖 청소년 또는 학교를 졸업한 사람이나 일반 시민 등 모든 연령대 경계선지능인을 대상으로 지원사업을 추진해야 하는데, 인천시 관내 경계선지능인 평생교육을 위한 전문단체나 기관의 발굴 및 육성이 병행되어야 할 것으로 판단되며,

- 시민의 평생교육을 수행하는 인천인재평생교육진흥원과 경계선지능인 평생교육 지원사업을 연계하여 추진하는 방안을 검토할 필요성이 있다고 사료됨.

- 한편, 제2항에서 규정한 “지원기관 설치”는 자치단체장의 전속적 권한인 행정기구 설치로써 중요사항에 해당되고, 첨부된 비용추계서에 따르면 5년간 일반회계를 통해 39억원의 예산이 소요될 것으로 추계하였는데,

「인천광역시의회 회의규칙」 제52조제2항에는 의원발의 안건이 예산상의 조치를 수반하거나 중요하다고 인정되는 경우 시장의 의견을 듣도록 규정하고 있는 바, 지원기관 설치·운영 계획 및 재정소요에 대한 집행부 의견 청취가 필요함.

제52조(위원회의 심사) ② 위원회에서 심사하는 의장ㆍ의원발의 또는 위원회제안 안건이 예산상의 조치를 수반하거나 중요하다고 인정되는 경우 시장·교육감의 의견을 들어야 한다.

❍ (안 제8조) 협력체계

- 안 제8조는 경계선지능인 평생교육 지원을 위하여 유관기관 및 관련 단체 등과 협력체계 구축을 규정하는 사항임.

□ 종합검토의견

❍ 본 제정조례안은 인지능력 또는 학습능력 등의 부족으로 사회생활 적응에 어려움을 겪으면서 교육과 복지 사각지대에 놓여 있는 경계선지능인에 대한 평생교육 및 자립과 사회참여를 위한 지원책을 마련하여 사회적 약자를 포용하고자 제정하는 사항으로 특별한 이견은 없음.

❍ 다만, 경계선지능인 지원사업의 제도적 정착 및 지속적이고 체계적인 서비스를 위해 공식적인 진단체계가 필요하지만 대부분의 대상자들은 낙인효과를 우려해 진단을 꺼려할 것으로 예상되는 등 사업추진에 제약이 있을 수 있음.

❍ 낙인보다는 차이를 인정하되, 차별하지 않는 포용적 사회분위기 조성을 위해 무엇보다 경계선지능인을 공식적으로 진단하여 정확히 판별할 수 있는 체계적인 시스템 구축이 중요할 것으로 사료됨.

4. 질의 및 답변 요지

❍ 5년간 소요예산 39억원에 대해서는 문제 없는지?

⇒ (기획조정실장) 지원센터를 설치하는 경우이긴 하지만 이견은 없음.

❍ 경계선 지능인에 대한 정의는 어떻게 되는지?

⇒ (기획조정실장) 명확하게 법률적으로 정의되어 있지는 않지만 관련법률에서 정한 발달장애인에 속하지는 않지만 인지능력 및 학습능력이 부족한 사람으로 정의할 수 있음.

❍ 대상자는 얼마나 되는지 파악된게 있는지?

⇒ (기획조정실장) 일반적으로 지능지수 기준으로 70 이하로 발달장애인으로 한다면 71~84 정도의 범위에 있는 사람으로 생각해 볼 수 있음. 통계적으로 일반인 기준 12~3% 정도로 300만 인구 기준으로 40만명 정도로 추정하고 있음.

❍ 기존에는 지원하는 사항이 없었는지?

⇒ (기획조정실장)  미약하나마 아동센터 등을 통해서 심리치료 등 일부 있음. 교육청에서도 경계선 지능학생 저소득층 기준으로 치료비, 검사비 등 지원하는 사항이 일부 있음.

❍ 주변에 사례가 있었는지?

⇒ (유경희 의원) 사회복지시설 봉사를 다니면서 느낀점이 경계선 지능인에 대해 관리를 해주면 정상적으로 일반생활을 할 수 있는데, 관리가 안되면 사회와 동떨어진 생활을 하게 됨. 학교밖 청소년, 성인들에 대한 지원은 적기 때문에 꼭 필요하다고 생각함.

5. 토론요지 : 원안동의

가. 찬 성 : 8명(신동섭, 이단비, 김대영, 김용희, 김재동, 석정규, 신성영, 신영희)

나. 반 대 : 0명

6. 심사결과 : 원안가결(재석위원 8명, 찬성 : 8명, 반대 : 0명)

7. 기타 사항 : 특이사항 없음.

붙임 인천광역시 경계선지능인 평생교육 지원 조례안 1부.  끝.

[붙임]

인천광역시조례  제        호

인천광역시 경계선지능인 평생교육 지원 조례안

제1조(목적) 이 조례는 「평생교육법」에 따라 인천광역시에 거주하는 경계선지능인의 평생교육 지원에 필요한 사항을 규정함으로써 경계선지능인의 자립 및 사회참여를 촉진하고 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “경계선지능인”이란 「발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 지적장애인에 해당하지 않지만 인지능력 또는 학습능력 등의 부족으로 사회생활 적응에 어려움을 겪어 지원과 보호가 필요한 사람을 말한다.

2. “경계선지능인 평생교육”이란 경계선지능인을 대상으로 하는 「평생교육법」 제2조제1호의 평생교육을 말한다.

제3조(시장의 책무) 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 경계선지능인이 여건과 수요에 적합한 평생교육을 선택하고 참여할 수 있도록 지원 정책을 수립ㆍ추진하여야 한다.

제4조(다른 조례와의 관계) 경계선지능인 평생교육 지원에 관하여 다른 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례에서 정하는 바에 따른다.

제5조(기본계획의 수립 등) ① 시장은 경계선지능인 평생교육 지원을 위한 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 5년마다 수립하여야 한다.

② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 기본목표 및 추진방향

2. 프로그램 개발 및 운영

3. 경계선지능인 평생교육 기반구축 및 활성화에 관한 사항

4. 경계선지능인 평생교육 정책에 대한 평가

5. 재원조달

6. 그 밖에 시장이 경계선지능인 평생교육 지원을 위하여 필요하다고 인정하는 사항

③ 시장은 기본계획에 따라 매년 시행계획을 수립하여야 한다.

제6조(실태조사) 시장은 경계선지능인 평생교육 지원을 위한 정책추진의 기초자료로 활용하기 위하여 경계선지능인 관련 실태조사를 실시할 수 있다.

제7조(지원사업 등) ① 시장은 경계선지능인 평생교육 지원을 위하여 다음 각 호의 지원사업을 추진할 수 있다.

1. 평생교육 정보제공 및 연계

2. 평생교육 프로그램 개발 및 운영

3. 심리ㆍ정서 상담

4. 자조(自助)모임 지원

5. 경계선지능인 가족 등에 대한 상담 및 교육

6. 경계선지능인 관련 서비스 종사자에 대한 교육

7. 경계선지능인 평생교육 진흥을 위한 조사 및 연구

8. 경계선지능인 인식개선 사업

9. 그 밖에 시장이 경계선지능인 평생교육 지원을 위하여 필요하다고 인정하는 사업

② 시장은 제1항에 따른 지원사업을 추진하기 위하여 지원기관을 설치ㆍ운영하거나 관련 업무를 수행하는 법인ㆍ단체 등에 위탁할 수 있다.

③ 시장은 제1항에 따른 지원사업 추진에 필요한 경우 관련 법인ㆍ단체 등에 예산의 범위에서 사업에 필요한 경비를 지원할 수 있다.

제8조(협력체계) 시장은 경계선지능인 평생교육 지원을 위하여 유관기관 및 관련 단체 등과 협력체계를 구축하여야 한다.

부      칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.